城中村社会治理是特大城市社会治理整体建设的重要组成部分。在特大城市郊区的城中村,流动人口集聚和地方发展的相互关系包括两个方面的内容:一方面,随着流动人口集聚,城市社会问题和社会矛盾增加,表现为各种“城市病”的出现;另一方面,城中村中的人口集聚和经济社会活动,也带来“新城市”的更新发展。因此,特大城市城中村社会治理就同时具有两个基本任务:一是应对“城市病”,二是支持“城市新生”。
对于前者而言,城中村社会治理包括两个目标:第一是“维护秩序”,在城镇化和人口集聚过程中维持城市生活和发展的秩序,包括环境秩序、社会秩序、交通秩序、法律秩序以及经济秩序等;第二是“提供服务”,满足本地居民和流动人口日益增长的生活和社会服务需求。因为实际上各种“城市病”本身不是外来人口集聚所带来的“社会疾病”,而是城市管理和服务不足所造成的结果,是“管理病”,或是“服务病”。应对流动人口在城市生活所产生的就业、住房、教育、卫生医疗和环境环保等具体需求,需提供充分的公共服务和社会服务供给、加强设施建设投入来增强满足社区居民需求的能力,如此才能应对“城市病”。同时,通过进一步提高管理和服务的效率和质量,城中村的“城市病”问题才能得到根本解决。
对于后者而言,城中村社会治理也包括两个基本目标。第一,促进对流动人口的“社会包容”。既然流动人口是新城市不断成长和发展的重要力量,那么就需要接纳和包容他们。这种社会包容不仅是流动人口逐步市民化和被城市社会所同化的过程,更是一个多元文化共同成长和共同塑造城市的过程。通过对流动人口的包容和接纳,实现社会整合,并在这个过程中塑造共同的城市认同和相互信任。第二,支持移民的“创新创业”。支持移民对城市更新所发挥的积极作用,从而支持和创造出城市未来发展的可能性。需要基于流动人口集聚带来的更加多样化和复杂化的经济活动和社会活动,促进基层创新,增强人口的发展能力,促进城市生活内在品质的提高和更新发展,提升社会经济生活的繁荣。
因此,特大城市城中村地区流动人口社会治理的根本目标,不是对城中村的流动人口数量和结构进行行政调控以及对流动人口采取制度的排斥,更不是通过拆除城中村对流动人口进行驱逐。当前一些城市管理部门尚未认清人口迁移流动和城市发展的内在机理,而只是在现象层面认为通过严格控制城市人口规模、排斥移民就能解决城市发展的困难,实际上是“药不对症”的,也无助于城市的发展。从应对“城市病”、支持“城市新生”两个方面的任务来看,城中村地区流动人口社会治理需要加强城市的管理能力和公共服务供给能力以及实现更具包容性和发展性的城市治理。这也告诉我们,城镇化不能单纯采取一种“摊大饼”式的扩展方式,城中村作为城镇化发展的前沿地区,需要从基层社区的土壤中由下到上地建设城市,将城中村整合纳入城市体系,这样才能实现良好有序的城市运行、提供优质的公共服务和促进民众的福利进步,才能支持新兴中产阶层不断成长和建设更加整合的社会,才能不断创造新的发展机遇促进城市更新和经济繁荣。良好的流动人口社会治理,实际上也是由下到上加强城镇化内涵建设的过程。
不同城中村社区有着不同的特点和不同的管理、服务和公共治理方式。基于具体实践的调研分析,可以总结特大城市城中村地区社会治理有若干基本经验:第一,加强政府的社会治安综合治理对于人口集聚的城中村地区社会治理是非常重要的,包括加强公共安全警力投入,加强包括环境卫生、路灯和交通道路等基础设施建设,强化人口信息登记和细化“两个实有”管理(实有人口管理和实有住房管理),等等。第二,村委会和地方社区虽然在不同的城中村发挥的作用不同,但对于社会治理都有基础性作用。强有力的集体经济对于城中村治理是极大的支持。如果社区自身的经济能力薄弱,加强社区的资源整合能力也非常必要。第三,住房是城中村社会管理的重要杠杆。这并不意味着可以“以房控人”,更主要在于,住房是人口的基本生活需求,提供住房服务和依托住房完善管理和服务,更有助于找到城中村社会治理的着力点。第四,对于城中村社会治理来说,村民共同参与和建立村规民约也是非常重要的。与此同时,应该通过各种方式吸纳流动人口参与城中村的管理和社会治理,包括吸纳流动人口进入村委会的自治体系,实现更加包容的社区关系,如此才能实现共同治理,实现本地人口和流动人口的社会融合。第五,在城中村社会治理中,同时吸纳企业和各种社会力量共同参与,例如通过住房完善流动人口信息登记、企业帮助提供信息数据、企业帮助提供资源加强社会整合,如此才能形成地方社会治理的合力。
总之,在流动人口大量集聚的城中村地区加强社会治理,需要加强政府公共安全和公共服务投入,但不能只是依靠片警的力量,不能单纯依靠单一的政府管理,城中村社会治理也不只是政府和村委会的工作,需要依靠村民自治、社会参与,吸纳流动人口、企业力量和各种社会力量共同参与,必须依靠共同治理才能实现。
(作者单位:复旦大学社会发展与公共政策学院)
